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提升行政審批制度改革的法治化水平

提升行政審批制度改革的法治化水平

2016年11月15日 15:09:50 瀏覽量: 來源:北京日報 作者:馬懷德

　　簡政放權(quán)既是法治政府建設(shè)的基本內(nèi)容，也是政府依法全面履行職責(zé)的重要目標(biāo)。十八大以來，從中央到地方不斷推進(jìn)行政審批制度改革，從效果上看，通過分批取消下放行政審批事項，形成了“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和市場創(chuàng)造力，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”等新思路、新理念，為進(jìn)一步深化行政審批改革指明了目標(biāo)與方向。各級政府不斷推進(jìn)行政審批制度改革，簡政放權(quán)，取得了重要成果，但也必須看到，隨著改革的深入，簡政放權(quán)已越來越觸及部門核心利益，改革難度逐漸加大，法治化程度依然不高。

　　行政審批制度改革是全面深化改革、行政體制改革和簡政放權(quán)的重要組成部分，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，特別是政府依法全面履行行政職責(zé)的關(guān)鍵。做好行政審批制度改革要堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和成效導(dǎo)向，著力解決目前改革實踐中存在的問題，把握改革的一般規(guī)律，創(chuàng)新行政審批體制機(jī)制，將改革納入法治軌道，用法治思維和法治方式推動改革。

　　群眾和企業(yè)是否滿意，是檢驗簡政放權(quán)成效的根本標(biāo)準(zhǔn)

　　行政審批制度改革成效如何，人民群眾的感受最真最深。群眾和企業(yè)是否滿意，是檢驗簡政放權(quán)成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。改革進(jìn)展與人民群眾的期待有較大差距的根源在于未改變數(shù)量控制型的改革思路。用數(shù)量指標(biāo)推動改革，就使得“含金量”不高、“不痛不癢”、細(xì)枝末節(jié)的項目被大量取消下放，而阻礙企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和百姓就業(yè)創(chuàng)業(yè)的審批事項依然存在，市場主體對簡政放權(quán)的效果感受不明顯。

　　因此，行政審批制度改革的效果不能僅從削減的數(shù)量上進(jìn)行判斷，關(guān)鍵要從質(zhì)量上看群眾和企業(yè)辦事的程序是否更簡便、成本是否更低廉。應(yīng)堅持以群眾需求為導(dǎo)向，從數(shù)量控制型改革轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升型改革，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對各類機(jī)構(gòu)及其活動的認(rèn)定。這樣才能從根本上方便市場主體的投資、生產(chǎn)、經(jīng)營，從關(guān)鍵處激發(fā)市場活力和市場創(chuàng)造力?？傊?，改革要向深水區(qū)涉進(jìn)，向“硬骨頭”動手。

　　并非取消下放的審批事項越多越好，應(yīng)樹立“當(dāng)減則減、當(dāng)留則留”的理念

　　行政審批制度改革，并非取消下放的審批事項越多越好，應(yīng)樹立“當(dāng)減則減、當(dāng)留則留”的理念。目前，改革中究竟應(yīng)該簡哪些政、放哪些權(quán)、管哪些事，還不夠明確，簡政放權(quán)的類型化沒有充分體現(xiàn)。以審批的功能與作用為標(biāo)準(zhǔn)，可將現(xiàn)行作為改革對象的行政審批分為以資源配置為目的的審批、以限制市場進(jìn)入為目的的審批和以預(yù)防和控制有社會危害性的活動為目的的審批三大類。

　　資源配置類審批是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，國家壟斷所有資源，然后以審批的形式配置給私人。這種方式忽視了對私人資源利益的尊重和保護(hù)，導(dǎo)致資源利用效率低下，并產(chǎn)生了嚴(yán)重的資源分配不均問題。國家應(yīng)減少對資源的壟斷和控制，用市場主體公平競爭的方式取代審批許可的方式。

　　市場進(jìn)入類審批是行政審批制度改革的突破口，是改革推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和市場創(chuàng)造力的重點領(lǐng)域，是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、協(xié)同推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低進(jìn)入門檻，打破進(jìn)入壁壘，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，做到凡市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動一律取消審批。

　　危害控制類審批覆蓋產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)、道路交通安全等眾多社會活動領(lǐng)域。在涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的領(lǐng)域，僅靠政府事后監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)，不足以防止危害發(fā)生，不能做到防患于未然。因此，對涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的監(jiān)管，重在事前控制，行政審批須發(fā)揮應(yīng)有作用。

　　總之，行政審批制度改革不是一放了之，應(yīng)以“當(dāng)減則減、當(dāng)留則留”為原則，堅持放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。在簡什么政、放什么權(quán)、管什么事上，應(yīng)當(dāng)確立“簡市場規(guī)制之政，放過度集中之權(quán)，管健康安全之事”的理念。

　　審批事項“死灰復(fù)燃”的根源

　　實踐中，一些部門和地方將審批事項進(jìn)行“打包”或者“拆分”處理，或?qū)徟案念^換面”為“核準(zhǔn)”“備案”“指標(biāo)”，使審批事項“死灰復(fù)燃”，其根源在于行政審批制度改革未能與政府機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能統(tǒng)籌進(jìn)行、一體謀劃。審批事項取消下放后，機(jī)構(gòu)沒有改革，職能沒有轉(zhuǎn)變，就為審批事項的“死灰復(fù)燃”留下了空間。

　　行政審批制度改革是逆水行舟，不進(jìn)則退，甚至慢進(jìn)也退。必須通過深化行政審批制度改革，創(chuàng)新行政審批體制機(jī)制，建立相對集中行使行政審批權(quán)和“一顆印章管審批”的體制機(jī)制。在審批事項取消下放的同時，撤銷或調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)和職能，將原審批機(jī)構(gòu)的工作重心轉(zhuǎn)向本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，組織推動事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，有效提供公共服務(wù)。

　　怎樣避免出現(xiàn)審批事項取消下放后的“空檔期”

　　為實現(xiàn)立法與改革相銜接，重大改革于法有據(jù)，避免出現(xiàn)審批事項取消下放后的“空檔期”，應(yīng)實現(xiàn)政策主導(dǎo)型改革向法治主導(dǎo)型改革的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和保障作用，在法治政府建設(shè)過程中推動行政審批制度改革。

　　在中央層面，除國務(wù)院及其所屬部門通過規(guī)范性文件設(shè)定的行政審批事項，國務(wù)院可以規(guī)范性文件的方式調(diào)整或廢止外，涉及法律設(shè)定的行政審批事項，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法與立法法規(guī)定的法律修改和廢止程序，提請全國人大常委會予以修訂或廢止;涉及行政法規(guī)設(shè)定的行政審批事項，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)通過修改或廢止行政法規(guī)的程序取消或下放。在地方，凡涉及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章設(shè)定的行政審批事項的調(diào)整或取消，也必須遵循地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章修訂、廢止程序的規(guī)定，通過修訂、廢止相應(yīng)地方性立法的方式實現(xiàn)。

　　隨著改革的深入，作為行政審批制度基礎(chǔ)的行政許可法修改也應(yīng)當(dāng)提到議事日程上。應(yīng)當(dāng)總結(jié)幾年來行政審批制度改革的經(jīng)驗，將比較成熟的改革舉措及時上升為法律規(guī)范，檢討行政許可法實施中存在的問題，特別是針對行政審批制度改革中存在的制度障礙，提出修改意見，確保在法治的框架內(nèi)推動改革，實現(xiàn)行政審批領(lǐng)域的重大改革于法有據(jù)。將行政審批制度改革全面納入法治軌道，就是要以法治的方式推動改革，以剛性的制度管權(quán)限權(quán)，這樣雖然會犧牲部分改革的效率，但是增加了改革的合法性與權(quán)威性，并從根本上解決了審批事項的法律依據(jù)問題，從長遠(yuǎn)看也才是真正有效的改革。

　　完善行政審批制度改革程序

　　通過完善程序，可以實現(xiàn)行政審批制度改革的法治化、科學(xué)化、民主化，提高改革質(zhì)量，增強(qiáng)社會認(rèn)同感，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要完善行政審批制度改革的程序就是建立信息公開、專家論證、風(fēng)險評估和公眾參與等程序機(jī)制。

　　首先，信息公開是專家論證、風(fēng)險評估和公眾參與的前提。各級政府在簡政放權(quán)的過程中，應(yīng)主動公開擬取消下放審批事項的項目名稱、審批部門、設(shè)定依據(jù)、實施情況和取消下放的理由。同時，應(yīng)公布專家論證、風(fēng)險評估和公眾參與的方式和程序。

　　其次，專家論證是對簡政放權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)、全面的論證，提出意見和建議，使改革更加科學(xué)、合理、可行，提高改革質(zhì)量。各級政府應(yīng)建立行政審批制度改革咨詢論證專家?guī)欤膶＜規(guī)熘谐槿∠嚓P(guān)領(lǐng)域的專家參與改革的相關(guān)論證和討論活動。

　　再次，對涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全等領(lǐng)域的行政審批制度改革，應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險評估。通過“風(fēng)險確定”和“風(fēng)險評價”來為決策提供風(fēng)險判斷，為決策提供最大限度防范風(fēng)險發(fā)生或減少風(fēng)險損害的幫助。

　　最后，民之所望，施政所向。人民群眾對審批之弊感受最深，對簡什么政、放什么權(quán)最有發(fā)言權(quán)。以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向的行政審批制度改革，應(yīng)通過討論會、座談會、聽證會、民意調(diào)查等形式，廣泛聽取利害關(guān)系方和群眾的意見，讓市場主體和社會管理對象充分參與到改革的過程中。

　　總之，只有經(jīng)過充分公開信息，征求多方意見，專家參與論證，科學(xué)評估風(fēng)險等程序，行政審批制度改革才能更加法治化、科學(xué)化、民主化，人民群眾才能切實感受到行政審批制度改革和法治政府建設(shè)的成效。

 作者:中國政法大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師