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開(kāi)展全域土地綜合整治 助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

2018年07月16日 14:03:44 來(lái)源: 浙江在線 作者: 陳鐵雄

　　在推進(jìn)全域土地綜合整治工作中，要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持目標(biāo)和問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，加強(qiáng)土地資源保護(hù)和土地權(quán)益保障，在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)中實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

　　開(kāi)展全域土地綜合整治

　　助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

　　——關(guān)于我省農(nóng)村開(kāi)展全域土地綜合整治的調(diào)研報(bào)告

　　陳鐵雄

　　省委開(kāi)展“大學(xué)習(xí)大調(diào)研大抓落實(shí)”活動(dòng)，是學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神的具體行動(dòng)，是“‘八八戰(zhàn)略’再深化、改革開(kāi)放再出發(fā)”的重要內(nèi)容，是新時(shí)代推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，大調(diào)研更是深化改革的實(shí)踐基礎(chǔ)，很有必要。5月3日至6月7日，我主要圍繞我省農(nóng)村全域土地綜合整治工作，先后到泰順縣司前鎮(zhèn)左溪村、桐廬縣茆山鎮(zhèn)石舍村和翙崗村、建德市欽堂鄉(xiāng)葛塘村、衢州市柯城區(qū)萬(wàn)田鄉(xiāng)荷塘村、蘭溪市靈洞鄉(xiāng)洞源村和蒼南縣、玉環(huán)市、溫嶺市、三門(mén)縣等地全域土地綜合整治試點(diǎn)村開(kāi)展調(diào)研，并以點(diǎn)帶面進(jìn)行分析研究，很有收獲、深有體會(huì)、也很受啟發(fā)。

　　一、幾點(diǎn)感受和體會(huì)

　　從調(diào)研情況來(lái)看，各地積極謀劃開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，在破解發(fā)展用地難題、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐，涌現(xiàn)出了一批農(nóng)村全域土地綜合整治典型。對(duì)基層農(nóng)村的實(shí)踐，概括起來(lái)有以下幾點(diǎn)感受與體會(huì)：

　　一是基層充滿著改革創(chuàng)新的活力。如蒼南龍港鎮(zhèn)中對(duì)口村堅(jiān)持“全域土地綜合整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)+產(chǎn)業(yè)振興”模式，繪就了一幅“小橋流水、粉墻黛瓦、柳枝低垂、西風(fēng)斜陽(yáng)”的美景。建德市欽堂鄉(xiāng)葛塘村從“扁擔(dān)挑不進(jìn)、院落臟亂差、娶媳婦困難”的村莊，通過(guò)推進(jìn)全域土地綜合整治，新增耕地61.8畝，累計(jì)增加村集體收益725萬(wàn)元，建成庭院精巧、道路寬敞、山清水秀的美麗鄉(xiāng)村。村黨總支書(shū)記黃向陽(yáng)表示：“是土地整治項(xiàng)目帶來(lái)了收益，這讓我們做事真正有了底氣?！贝迕襁@樣評(píng)價(jià)村兩委：“3年干了30年想干的事?！边@些鮮活的基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分說(shuō)明了面對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題和困局，基層充滿了改革創(chuàng)新的活力，更是找到了有效解決辦法。

　　二是基層蘊(yùn)含著很強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力。農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，建成山青水綠、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，讓農(nóng)村更有吸引力、讓農(nóng)民更有歸屬感、讓農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，已然成為基層強(qiáng)大的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、大花園建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更是深受基層歡迎和響應(yīng)。

　　三是基層迫切需要農(nóng)村土地管理制度和政策供給。土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素，基層對(duì)農(nóng)村土地管理和發(fā)展用地政策有著強(qiáng)烈的渴望，基層亟需政策指導(dǎo)和支持來(lái)激活這個(gè)寶貴的要素資源，喚醒沉睡的土地，進(jìn)一步解決土地“管不了、用不好”這一突出問(wèn)題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，凡是政策有支持、有指導(dǎo)的農(nóng)村土地就管得好、用得好，或者說(shuō)做得好的村大多是國(guó)土資源部門(mén)指導(dǎo)幫助過(guò)的村。

　　二、存在問(wèn)題及原因分析

　　從調(diào)研情況來(lái)看，現(xiàn)在的農(nóng)村很美、環(huán)境很好，大多數(shù)村莊進(jìn)行過(guò)整治，這得益于“千村示范、萬(wàn)村整治”和“兩山”理念的生動(dòng)實(shí)踐，得益于省委、省政府 “三改一拆”“五水共治”“四邊三化”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)開(kāi)展，得益于農(nóng)村土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、破解農(nóng)民建房難專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)和農(nóng)村土地制度改革等農(nóng)村土地管理系列組合拳，美麗鄉(xiāng)村已成為浙江的一張“金名片”，基層群眾紛紛點(diǎn)贊。

　　但是，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，農(nóng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題依然存在。

　　一是從村莊布局來(lái)看，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂和土地利用粗放的現(xiàn)實(shí)困局尚未扭轉(zhuǎn)，耕地保護(hù)碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和大花園建設(shè)推進(jìn)，越來(lái)越感覺(jué)到農(nóng)村在規(guī)劃方面的滯后和耕地保護(hù)上的壓力，特別是永久基本農(nóng)田不能調(diào)整以及用地指標(biāo)緊缺，基層處在“有想法卻沒(méi)辦法”和“抱殘守缺”的尷尬境地。

　　二是從農(nóng)村用地需求來(lái)看，農(nóng)村建房的愿望還是很強(qiáng)，有改善型、經(jīng)營(yíng)型和危困型（危房戶和困難戶）的建房剛性需求。就農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是農(nóng)戶建房用地來(lái)說(shuō)，需要規(guī)劃空間和建設(shè)用地指標(biāo)，但用地指標(biāo)有限，加上地塊調(diào)整難、規(guī)劃空間難以銜接，出現(xiàn)了“你想建就建、想在哪里建就在哪里建，而且建新不拆舊、越建越亂、越建越多”的情況。農(nóng)村各類(lèi)落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能零散化發(fā)展問(wèn)題較為突出，土地產(chǎn)出相對(duì)低效。隨著農(nóng)民建房、新產(chǎn)業(yè)用地等新增用地需求不斷增加，違法用地問(wèn)題也較為突出。

　　三是從村集體經(jīng)濟(jì)組織和村干部來(lái)看，由于農(nóng)村情況復(fù)雜，村與村之間、不同地區(qū)之間差異性很大。就全省大部分村而言，土地管理情況是好的，大體上“四六”開(kāi)。從調(diào)研情況來(lái)看，但凡村莊建設(shè)得好的地方，如建德葛塘村、義烏坑口村以及蒼南中對(duì)口村，都有一個(gè)強(qiáng)有力的村領(lǐng)導(dǎo)班子和一個(gè)好的村支部書(shū)記。如義烏市佛堂鎮(zhèn)坑口村，屬于義烏偏遠(yuǎn)小山村，在村委會(huì)和村黨支部書(shū)記的帶領(lǐng)下，開(kāi)展“多規(guī)融合”試點(diǎn)，優(yōu)化土地空間布局，將自然村整合進(jìn)行集中建房，將搬遷后的11畝村莊建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，增加集體收入440萬(wàn)元。通過(guò)宅基地使用權(quán)有償選位，集體增收412萬(wàn)元，充分釋放集體所有土地權(quán)能，有效地解決了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“地從哪里來(lái)、錢(qián)從哪里籌、人到哪里去”三大問(wèn)題。但我省農(nóng)村有相當(dāng)部分村集體經(jīng)濟(jì)組織和村干部對(duì)農(nóng)村集體所有土地“不會(huì)管、不愿管、不敢管”，出現(xiàn)“土地村級(jí)所有權(quán)虛化”和少數(shù)村干部買(mǎi)賣(mài)土地、買(mǎi)賣(mài)房屋的現(xiàn)象，導(dǎo)致宅基地“一戶多宅”情況較為普遍，農(nóng)田拋荒也不少。

　　四是從農(nóng)村土地管理制度和政策層面來(lái)看，除缺乏村莊布局整體規(guī)劃外，對(duì)農(nóng)村土地管理也缺乏研究和完整的政策體系，特別是對(duì)宅基地管理政策研究不夠。可以說(shuō)由于農(nóng)村土地政策制度供給不足，農(nóng)村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益長(zhǎng)期“取之于農(nóng)，用之于城”的困局亟待破解。

　　增進(jìn)民生福祉、創(chuàng)造美好生活，讓人民群眾不斷增強(qiáng)獲得感、幸福感和安全感，是我們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我省水有“五水共治”，氣有“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，村有“千村示范、萬(wàn)村整治”，鎮(zhèn)有“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”，城市有“舊城改造、有機(jī)更新”，農(nóng)田也需要進(jìn)行整治、整潔，農(nóng)村空間也需要修復(fù)、治理。應(yīng)該說(shuō)，目前我省已到了農(nóng)村全域土地綜合整治的階段。

　　三、對(duì)策和建議

　　黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是一篇?jiǎng)偲鸸P的大文章。我們按照習(xí)近平總書(shū)記對(duì)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程的重要指示精神和省委、省政府提出的“站得高一點(diǎn)、看得遠(yuǎn)一些、謀得深一層來(lái)謀劃推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的總體要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向、群眾滿意導(dǎo)向，部署開(kāi)展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治的要求，整合力量，集中資金，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對(duì)“田水路林村”等進(jìn)行全要素綜合整治，對(duì)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤(pán)活，對(duì)美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)配置，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行治理修復(fù)，打造美麗田園風(fēng)光，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效集約的國(guó)土空間新格局，助力鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　可以說(shuō)，開(kāi)展全域土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計(jì)，是解決農(nóng)村用地碎片化、無(wú)序化、低效化的有力抓手，是基層對(duì)土地管理和發(fā)展用地及政策需求、渴望的積極回應(yīng)，是對(duì)“千村示范、萬(wàn)村整治”的繼承和發(fā)展，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺(tái)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

　　在推進(jìn)全域土地綜合整治工作中，要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持目標(biāo)和問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，加強(qiáng)土地資源保護(hù)和土地權(quán)益保障，在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)中實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。我們著重把握以下四項(xiàng)原則。一是堅(jiān)持系統(tǒng)思想、尊重自然。樹(shù)立“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的系統(tǒng)思想，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，尊重自然、順從自然、保護(hù)自然，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。二是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約。強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，按照控制總量、優(yōu)化增量、盤(pán)活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量的要求，促進(jìn)土地資源要素有序流動(dòng)，提升土地節(jié)約集約利用水平。三是堅(jiān)持政府搭臺(tái)、農(nóng)民主體。建立健全政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、群眾參與的工作機(jī)制，形成工作合力。全域土地綜合整治的實(shí)施主體為村一級(jí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去組織引導(dǎo)、主導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體作用，尊重和保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，讓農(nóng)民共享全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)成果。四是堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。由于村與村之間、區(qū)域之間都存在差異性，如沿海地區(qū)農(nóng)村和中部地區(qū)農(nóng)村不一樣，城郊接合部農(nóng)村和純農(nóng)村不一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)薄弱農(nóng)村不一樣。開(kāi)展全域土地綜合整治在目標(biāo)、模式、速度上不能簡(jiǎn)單要求“步調(diào)一致”，要綜合考慮資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色和人文風(fēng)情，因地制宜探索符合本地情況、獨(dú)具區(qū)域特色的土地整治模式和路徑，選擇有潛力、有意愿、有條件的區(qū)域先行開(kāi)展試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，確保工作有序開(kāi)展。堅(jiān)決防止好高騖遠(yuǎn)、盲目推進(jìn)，搞政績(jī)工程、形象工程。

　　重點(diǎn)要抓好以下四方面工作。一是開(kāi)展農(nóng)村用地空間治理。按照“多規(guī)融合”的要求，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，按照“控制總量、盤(pán)活存量、用好流量”的原則，充分盤(pán)活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類(lèi)各業(yè)用地布局，合理安排新增與存量用地供給結(jié)構(gòu)和方向，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。二是開(kāi)展農(nóng)用地整治。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光的前提下，對(duì)各類(lèi)農(nóng)用地開(kāi)展綜合整治，統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開(kāi)發(fā)，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，在優(yōu)化耕地布局、增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，形成耕地集中連片，為耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。三是開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整治。根據(jù)基本公共服務(wù)均等化和節(jié)約集約利用土地的要求，推進(jìn)建設(shè)用地整治，優(yōu)化布局村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、古村落保護(hù)、文化傳承等各項(xiàng)用地，注重保護(hù)歷史文化（傳統(tǒng)）村落的傳統(tǒng)建筑、街巷空間等歷史文化要素，有序開(kāi)展建設(shè)用地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，建設(shè)規(guī)模適度、設(shè)施完善、生活便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)。四是開(kāi)展生態(tài)環(huán)境整治。按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理的要求，在不減少林地面積和不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護(hù)水源涵養(yǎng)地、維護(hù)生物多樣性，使山水與鄉(xiāng)村融為一體、自然與文化相得益彰，讓農(nóng)民“望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”。

　　著重防止“四種傾向”。一是防止“片面追求新增建設(shè)用地指標(biāo)”傾向。在實(shí)施過(guò)程中要堅(jiān)決防止“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾的傾向，堅(jiān)決糾正少數(shù)地方突破土地利用年度計(jì)劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)等偏差，堅(jiān)決制止實(shí)施過(guò)程中脫離發(fā)展實(shí)際、侵害群眾利益等各類(lèi)違法違規(guī)行為。二是防止“大拆大建、建新不拆舊”傾向。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，堅(jiān)決防止不顧條件盲目推進(jìn)、只建不拆、大拆大建，堅(jiān)決杜絕在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓的現(xiàn)象發(fā)生。三是防止“政府大規(guī)模負(fù)債”傾向。要根據(jù)資金籌措情況，綜合考量工程項(xiàng)目成本和資金平衡、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等因素，科學(xué)評(píng)估科學(xué)預(yù)算，制定科學(xué)可行、符合實(shí)際的工作方案，嚴(yán)格防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。做到既要主動(dòng)進(jìn)取、盡力而為，又要尊重客觀、量力而行。四是防止“引入社會(huì)資本建別墅大院和私人會(huì)館”傾向。地方政府要做好服務(wù)和把關(guān)工作，在引進(jìn)社會(huì)資本時(shí)要審慎穩(wěn)妥，不能誰(shuí)來(lái)了都?xì)g迎，要堅(jiān)決防止一些別有用心的人借機(jī)到農(nóng)村圈地建別墅大院和私人會(huì)館，損害農(nóng)民利益。

　　【作者為省政協(xié)副主席，省國(guó)土資源廳黨組書(shū)記、廳長(zhǎng)】

責(zé)任編輯： 樓昕