積極探索“三權(quán)”分置有效實現(xiàn)途徑
積極探索“三權(quán)”分置有效實現(xiàn)途徑
2018年02月27日 10:02:57 來源: 浙江新聞客戶端 作者: 程渭山
總體上看，各地黨委、政府都高度重視“三權(quán)”分置工作，積極探索“三權(quán)”分置的有效實現(xiàn)途徑，取得了很大成效，涌現(xiàn)出許多好做法、好經(jīng)驗、好模式，但改革中存在的問題和困難也不容回避。
黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度?！鄙罨r(nóng)村土地制度改革，實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。長期以來，我省堅持與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，高度重視農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)管理工作，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系和搞活土地經(jīng)營關(guān)系“兩手抓”，有力促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。為進(jìn)一步總結(jié)我省“三權(quán)”分置的工作成效和存在問題，提出加強(qiáng)引導(dǎo)和扶持的政策措施，近來我們進(jìn)行了專題調(diào)研。總體上看，各地黨委、政府都高度重視“三權(quán)”分置工作，積極探索“三權(quán)”分置的有效實現(xiàn)途徑，取得了很大成效，涌現(xiàn)出許多好做法、好經(jīng)驗、好模式，但改革中存在的問題和困難也不容回避?，F(xiàn)將有關(guān)情況總結(jié)如下。
我省農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置開展情況
改革開放以來，我省認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村土地政策，堅持和完善以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，較早開展了以“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為主要內(nèi)容的“三權(quán)”分置探索，積極落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，做好土地承包和完善深化工作，不斷豐富“三權(quán)”分置的具體實現(xiàn)形式，積極引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，拓展土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能，為我國“三權(quán)”分置的全面實施提供了重要的實踐基礎(chǔ)。
（一）“三權(quán)”分置開展較早
我省較早提出并實踐農(nóng)村承包土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置。早在上世紀(jì)80年代，紹興等地就開始有農(nóng)戶經(jīng)營那些不到戶或農(nóng)戶不要的農(nóng)田，出現(xiàn)了全省首批種糧大戶。上世紀(jì)90年代第二輪延包時，實行“口糧田”“責(zé)任田”分離（即“兩田制”），將農(nóng)戶不愿承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅部分的責(zé)任田的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給種糧大戶經(jīng)營，以種糧大戶為代表的規(guī)模經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展。本世紀(jì)初又開展了二輪完善，將一些責(zé)任田承包權(quán)落實到戶、而經(jīng)營權(quán)仍委托村集體流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，呈現(xiàn)了以糧食生產(chǎn)、高效經(jīng)濟(jì)作物種植并存的發(fā)展格局。2015年起，我省全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步明晰并落實土地承包權(quán)的用益物權(quán)地位。
?。ǘ叭龣?quán)”分置成效顯著
農(nóng)村土地集體所有權(quán)全面落實，集體農(nóng)用地權(quán)屬總體明確。我省于2012年全面開展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作，2015年底前劃清了村集體土地權(quán)屬界限，明晰了村集體土地所有權(quán)，為后續(xù)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證奠定了堅實基礎(chǔ)。
新一輪承包地確權(quán)登記頒證扎實開展，農(nóng)民承包權(quán)基本穩(wěn)定。至2016年底，全省有土地確權(quán)任務(wù)的94個縣級單位全部推開，23482個行政村開展，占需確權(quán)村總數(shù)的97.98%；完成承包地測繪643.8萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的80.2%；1341.94萬畝家庭承包地完成實測，占承包地總面積的81.9%。全省家庭承包經(jīng)營的耕地面積1868.35萬畝，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶903.59萬戶，簽訂土地承包合同869.99萬份，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的96.3%；頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書839.32萬本，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)的92.9%。
土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)，權(quán)能不斷拓展。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主平臺，積極推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。到2016年底，全省土地流轉(zhuǎn)面積1005萬畝，占總承包耕地面積的53.8%，比全國高出18個百分點。其中，德清縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率高達(dá)79.9%，居全省首位。全省10畝以上規(guī)模經(jīng)營的面積達(dá)到811.2萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的80.72%。
建立健全流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，土地流轉(zhuǎn)日益規(guī)范。各地普遍建立了功能較為完善的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易體系，全省93.2%的縣（市、區(qū)）、93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和64.8%的村建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、合同簽訂、合同鑒證、政策咨詢、價格指導(dǎo)、糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。制訂了全省統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本格式，要求流轉(zhuǎn)期限超過一年、委托流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模的必須簽訂相應(yīng)合同，探索實行流轉(zhuǎn)登記備案制度。完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，建立土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，全部覆蓋82個具有農(nóng)戶承包地的縣（市、區(qū)）。
（三）“三權(quán)”分置持續(xù)創(chuàng)新
積極探索突破土地長期流轉(zhuǎn)機(jī)制。如諸暨市山下湖鎮(zhèn)解放村牽頭流轉(zhuǎn)農(nóng)戶3082畝土地，引進(jìn)浙江米果果生態(tài)農(nóng)業(yè)集團(tuán)。該集團(tuán)采取“保底收益+贈送10%股份+利潤分紅”的模式，讓村民充分獲益，解決了村民不愿長期流轉(zhuǎn)、企業(yè)不愿持續(xù)大量投資的問題，形成農(nóng)戶和企業(yè)利益共同體、命運共同體。
探索土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶自愿退出途徑。如義烏市早在2009年就開始探索土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險制度?？聵騾^(qū)于2012年開展全國首批農(nóng)村改革試驗區(qū)的土地使用管理制度創(chuàng)新試點，對自愿退出承包地的農(nóng)戶，由村集體收回農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，給自愿退出承包權(quán)（或事實失地）的農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險。杭州市則于2016年底出臺了《關(guān)于建立農(nóng)村“三權(quán)”自愿退出機(jī)制的指導(dǎo)意見》。
探索承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。如嵊州市作為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款國家級試點縣，大膽創(chuàng)新破解有關(guān)試點難題。到2017年4月底，有13家銀行參與試點，累計發(fā)放承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款2.16億元，貸款余額達(dá)到1.74億元。衢江區(qū)探索建立“財政風(fēng)險池+農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心鑒證+金融機(jī)構(gòu)貸款+農(nóng)合聯(lián)風(fēng)險處置”的聯(lián)動抵押擔(dān)保機(jī)制，加快推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。
探索建立流轉(zhuǎn)儲備金和“綠色銀行”制度。如衢州市各縣（市、區(qū)）通過農(nóng)合聯(lián)或國有公司成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)預(yù)流轉(zhuǎn)公司（即“綠色銀行”），建立流轉(zhuǎn)儲備金制度，對閑置的土地、林地、山塘水庫等進(jìn)行收儲、流轉(zhuǎn)。
探索功能上的“三位一體”。如安吉縣“兩山”農(nóng)林合作社聯(lián)合社以金融創(chuàng)新支持農(nóng)民合作社發(fā)展，在解決涉農(nóng)企業(yè)融資擔(dān)保難、融資費用貴、短期資金周轉(zhuǎn)互助以及產(chǎn)業(yè)化服務(wù)等方面取得突破，形成了為涉農(nóng)經(jīng)營主體提供“產(chǎn)前有資金、產(chǎn)中有技術(shù)、產(chǎn)后有銷售”的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)平臺。柯橋區(qū)供銷社則全力打造“一網(wǎng)多用、城鄉(xiāng)互動、雙向流通、融合一體”的“供銷·淘實惠”農(nóng)村電商綜合服務(wù)平臺，在全區(qū)基本完成區(qū)、鎮(zhèn)、村三級電商網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，并積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)入駐平臺服務(wù)。
探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制。我省在全國率先推出并完善“共保體”模式承保政策性農(nóng)險，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、品種創(chuàng)新，切實減輕新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的后顧之憂，降低土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)風(fēng)險。建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金，如嘉興平湖市、海鹽縣等9個縣（市、區(qū)）由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、流入土地主體、村級集體經(jīng)濟(jì)組織各出一部分，實行專項管理和專款專用，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金規(guī)模已達(dá)4000萬元。探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，通過引入保險機(jī)構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)雙方的合同行為進(jìn)行擔(dān)保，降低土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險。建立對工商企業(yè)等經(jīng)營主體大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。
我省農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置主要實現(xiàn)形式
近年來，我省各地堅持“依法、自愿、有償”原則，結(jié)合農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”和“一區(qū)一鎮(zhèn)”建設(shè)，積極探索農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置有效實現(xiàn)形式，有序推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，形成了許多好做法、好經(jīng)驗?？偟膩砜矗饕幸韵聨追N比較典型的模式。
租賃承包型。這是我省土地流轉(zhuǎn)的主要模式。這種模式具體又包括三種類型：一是直接租賃，即由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接與農(nóng)戶簽訂土地租賃協(xié)議，進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。這種類型由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要直接面對大批農(nóng)戶，談判成本較高，而且這種流轉(zhuǎn)具有一定的自發(fā)性，不確定性比較大。二是委托流轉(zhuǎn)，也稱為“反租倒包”，即農(nóng)戶將承包土地委托給村集體（村經(jīng)濟(jì)合作社），并簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，由村集體再跟新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂承包合同，同時明確流轉(zhuǎn)后不得改變農(nóng)業(yè)用途。三是整村（組）流轉(zhuǎn)。
股份合作型。這種模式是以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股農(nóng)民專業(yè)合作社，實行土地集中流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營、保底分紅的規(guī)模經(jīng)營方式。
土地量化型。這種模式是直接將土地資源股份化，即把村民承包土地直接量化為村集體（村經(jīng)濟(jì)合作社）的股權(quán)。實踐證明，土地資源股份化模式不僅可以通過“確權(quán)不確地”化解農(nóng)村土地確權(quán)工作中的種種難題，也可突破土地流轉(zhuǎn)中所普遍面臨的土地承包期到2028年前后到期的期限難題，還可以通過股份增減來避免“增人不增地、減人不減地”帶來的矛盾，是當(dāng)前既能地盡其力發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的有效途徑，又是合乎民意保障農(nóng)民權(quán)益和收益的良好方法，值得重點推廣。
托管經(jīng)營型。這種模式引導(dǎo)農(nóng)戶把土地托管給有較強(qiáng)統(tǒng)一經(jīng)營能力的合作社，實現(xiàn)農(nóng)戶與合作社雙贏。
季節(jié)性流轉(zhuǎn)型。即農(nóng)戶將承包地季節(jié)性地出租給合作社等新農(nóng)業(yè)型經(jīng)營主體經(jīng)營。
我省農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置面臨的主要問題
通過穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地二輪承包關(guān)系，積極推動土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，我省“三權(quán)”分置工作取得了積極進(jìn)展，但同時在法律和實踐層面上還存在一些問題和困難。
?。ㄒ唬┓蓪用嫔洗嬖诘膯栴}
集體所有權(quán)權(quán)能實現(xiàn)缺乏國家層面法律支撐。我省先后頒布了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》和《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，然而由于全國性專項立法滯后于村民自治組織發(fā)展，相對于村民自治組織的快速發(fā)展，村集體經(jīng)濟(jì)組織——村經(jīng)濟(jì)合作社的地位和實體運作都顯薄弱。盡管我省大多數(shù)地方開展了土地集體所有權(quán)確權(quán)登記，但土地所有權(quán)證書尚未頒發(fā)，權(quán)屬糾紛也有存在。事實上，隨著農(nóng)戶承包權(quán)越來越得到強(qiáng)化，農(nóng)村土地集體所有權(quán)在某種程度上被虛化、弱化了。村集體經(jīng)濟(jì)組織對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能缺乏有效實現(xiàn)形式，土地集體所有的優(yōu)勢和作用尚未完全發(fā)揮，集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制需要完善和提升。
土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能實現(xiàn)缺乏強(qiáng)有力的法理支持。目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法已遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需要，特別是土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款缺乏法律依據(jù)。《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)只可流轉(zhuǎn)，沒有賦予抵押權(quán)能。《物權(quán)法》規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，而耕地等集體所有土地使用權(quán)不得抵押。《擔(dān)保法》也規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押。雖然中央通過一號文件形式賦予了農(nóng)民對承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，但還處于初期探索階段，許多相關(guān)法律法規(guī)尚未修改到位，對銀行辦理相關(guān)業(yè)務(wù)來說也還面臨一系列的法律障礙。土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保評估機(jī)制缺乏，目前尚無專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)、評估人員、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估參考價值。土地經(jīng)營權(quán)處置機(jī)制不夠健全，一旦出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，金融機(jī)構(gòu)在土地經(jīng)營權(quán)抵押物處置中缺乏制度保障和操作指引，加上土地經(jīng)營權(quán)處置變現(xiàn)難度大、周期長、成本高，多數(shù)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)并不積極。
（二）實踐層面上存在的問題
土地所有權(quán)不斷被弱化、虛化。主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)戶承包土地私下買賣、調(diào)換比較普遍，嚴(yán)重弱化了集體的土地所有權(quán)。二是農(nóng)戶土地私下流轉(zhuǎn)成常態(tài)，村集體所有權(quán)無法得到體現(xiàn)。三是應(yīng)收回土地收不回。按照《土地承包法》第26條規(guī)定，承包方全家遷入設(shè)區(qū)市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地；浙江省《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》實施辦法還規(guī)定，承包期內(nèi)承包農(nóng)戶消亡的，發(fā)包方依法收回其家庭承包的耕地。但事實上各村基本沒有執(zhí)行。四是權(quán)益分配上話語權(quán)在減弱。
基層調(diào)整土地呼聲較難處理。二輪承包中登記的面積，不少地方按好、中、差等土地等級進(jìn)行折算，登記面積每戶較為均等，但實際占有面積并不一致。如按實際面積登記，因涉及多出來的面積人口進(jìn)出找補(bǔ)、征用后土地補(bǔ)償費分配不均等因素，易引發(fā)承包戶間的矛盾。二輪承包及其完善普遍以一輪承包到期時的人口數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，迄今近20年時間，人口情況變動較大，如按照實有面積和人口登記，基層群眾要求調(diào)整土地呼聲涌現(xiàn)。這種呼聲具有一定合理性，卻與承包期30年不變的政策要求不吻合，但要落實“生不增、死不減”長期不變，群眾難以接受。事實上，在發(fā)生土地征用的地方，個別村存在調(diào)整承包的行為；也有地方以村規(guī)民約的方式，以村或組為單位每隔三五年擅自調(diào)整土地，且不簽訂承包合同、不申報、不審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門對制止調(diào)整或恢復(fù)調(diào)整前原狀缺乏有效的手段和辦法。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在較多問題。一是土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)難度越來越大；二是流轉(zhuǎn)價格不合理、期限偏短；三是土地難連片；四是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地落實不了；五是部分土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范；六是流轉(zhuǎn)后土地使用監(jiān)管乏力。少數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)存在“非糧化與非農(nóng)化”傾向，違背了土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定；個別工商業(yè)主和企業(yè)還存在“流而不用”現(xiàn)象，期待調(diào)整土地用途，流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。
基層管理人員配置嚴(yán)重不足。我省現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營管理（土地承包管理）隊伍特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理隊伍力量較為薄弱，如紹興市平均每個縣在崗6.5人、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在崗1.8人，而工作涉及面廣，包括集體三資管理、土地承包、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，很難進(jìn)行及時有效的管理和指導(dǎo)服務(wù)。在完成新一輪承包地確權(quán)登記頒證后，土地承包的日常管理工作依然很重，而且隨著土地經(jīng)營權(quán)登記管理的開展，這方面工作將制度化、常態(tài)化。為此，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)基層管理人員力量，提升業(yè)務(wù)能力。
有序推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的對策建議
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！币虼耍龊谩叭龣?quán)”分置工作尤為重要。我們要以市場化改革為取向，以“還權(quán)賦能”為核心，針對農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置中存在的問題，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，依法確權(quán)明確“三權(quán)”歸屬、強(qiáng)化管理協(xié)調(diào)“三權(quán)”關(guān)系、立法創(chuàng)新拓展“三權(quán)”權(quán)能，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機(jī)制，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，努力形成“三權(quán)”分置新格局。
加快完善“三權(quán)”分置法律法規(guī)。當(dāng)前，我省“三權(quán)”分置實踐已遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在法律和理論前面，迫切需要加快制定和修改完善“三權(quán)”分置法律法規(guī)，創(chuàng)建有利于農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的法制政策環(huán)境。進(jìn)一步開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗，制定出臺健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。加快《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律修訂完善工作，從法律層面盡快明確農(nóng)村土地二輪承包到期后的承包關(guān)系，以及農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵與“三權(quán)”關(guān)系，推動土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有關(guān)法律條款修改。認(rèn)真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等相關(guān)法律問題。在《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》基礎(chǔ)上，建議全國人大制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)、成員資格界定、集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地的權(quán)利與義務(wù)等。制定出臺《浙江省土地流轉(zhuǎn)條例》，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式、期限、費用及土地使用性質(zhì)等，明確土地經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能。
全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，是“三權(quán)”分置的基礎(chǔ)。完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，依法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬，將土地所有權(quán)證書發(fā)放到位。及時提供確權(quán)登記成果，切實保護(hù)好農(nóng)民的集體土地權(quán)益。加快完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，做到地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”，切實保護(hù)農(nóng)戶承包土地的用益物權(quán)。建立省市縣互聯(lián)互通土地承包信息管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度，實行承包合同網(wǎng)簽管理。通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證、依申請對規(guī)模主體流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行登記等方式對經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)功能更好實現(xiàn)。
切實扭轉(zhuǎn)土地所有權(quán)被弱化趨勢。農(nóng)村土地集體所有，這是政策底線。要大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社建設(shè)，完善組織機(jī)構(gòu)和運行機(jī)制。進(jìn)一步清晰集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)的關(guān)系，充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包土地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，保障其有效履行土地集體所有人職責(zé)。充分發(fā)揮村級集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)服務(wù)功能，支持其做好接受承包農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)規(guī)模流轉(zhuǎn)、實行土地股份合作、承擔(dān)土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等工作。對涉及承包土地事宜實行村民代表大會或戶長會議等議事決策程序，切實保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是“三權(quán)”分置的重點，必須依法依規(guī)、有序推進(jìn)。賦予“三權(quán)”分置下的土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化性質(zhì)，滿足可轉(zhuǎn)讓、可抵押要求。支持和保障承包農(nóng)戶依法行使流轉(zhuǎn)土地自主權(quán)。引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方通過公開的土地流轉(zhuǎn)交易平臺進(jìn)行交易，指導(dǎo)幫助其簽訂規(guī)范的書面合同，并對流轉(zhuǎn)期滿后在同等條件下優(yōu)先續(xù)約、地上物權(quán)屬及補(bǔ)償、土地征用補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容作出約定，依法平等保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。全面建立土地流轉(zhuǎn)合同備案和登記制度，探索建立土地流轉(zhuǎn)受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)制度。嚴(yán)格工商資本準(zhǔn)入門檻，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的租地條件、經(jīng)營范圍、安置當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，按租賃承包地面積實行分級備案，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。實行土地用途管制制度，堅決制止和查處違法違規(guī)行為，禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。
構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實施“三權(quán)”分置、放活經(jīng)營權(quán)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主要力量。推進(jìn)家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、集體合作農(nóng)場、農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體共同發(fā)展，扶持創(chuàng)建示范性家庭農(nóng)場，深化農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范提升行動，鞏固擴(kuò)大農(nóng)民合作社綜合社試點，培育扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。支持新型經(jīng)營主體相互融合，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作。完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、稅收、用地、項目扶持等政策。加快推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育，將職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)力量。
積極回應(yīng)基層適當(dāng)調(diào)整土地呼聲。要在穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極回應(yīng)基層關(guān)于適當(dāng)調(diào)整土地承包的呼聲，借助于新一輪承包地確權(quán)登記頒證，依法依規(guī)、統(tǒng)籌兼顧解決好長期積累的歷史遺留問題。一是針對早年個別地方違法征用、占用承包土地，導(dǎo)致承包地?zé)o法恢復(fù)原狀的問題，加強(qiáng)分類指導(dǎo)。符合土地利用規(guī)劃和現(xiàn)實需要的，允許在規(guī)定期限內(nèi)辦理相應(yīng)手續(xù)后，給予依法認(rèn)可，注銷相應(yīng)承包權(quán)證；對不符合土地利用規(guī)劃和現(xiàn)實需要的，依法予以調(diào)處。二是針對農(nóng)嫁女等特殊群體沒有依法落實承包經(jīng)營權(quán)的，沒有機(jī)動地的，采用集體土地補(bǔ)償費分配、集體經(jīng)濟(jì)分配等方式予以補(bǔ)償解決；有機(jī)動地的，在機(jī)動地上分配解決。
加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理隊伍建設(shè)。一是完善縣鄉(xiāng)土地承包管理體系隊伍，加強(qiáng)土地承包日常管理，根據(jù)實際情況及時變更承包地權(quán)屬。依法配備農(nóng)村集體資產(chǎn)專管員，履行好村級土地承包管理職責(zé)，管好土地承包檔案資料，做好承包土地日常管理和備案登記。二是根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，以市或縣為單位，對原有土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造提升，納入農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場體系，構(gòu)建省、市、縣互聯(lián)互通的土地流轉(zhuǎn)交易體系。三是建立“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障”多元化糾紛調(diào)處機(jī)制，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁體系，加強(qiáng)能力建設(shè)，依法有序開展仲裁工作。
?。ㄗ髡邽檎憬∞r(nóng)村發(fā)展研究中心理事長）
